Wetsvoorstel toelating terbeschikkingstelling arbeidskrachten; Tweede Kamer pakt malafiditeit niet aan

Dit is mijn vierde, dit keer zeer uitgebreide, blog over het Wetsvoorstel toelating terbeschikkingstelling arbeidskrachten (WTTA). De eerste was de aankondiging van de artikelenserie. De tweede gaat over de vlag die de lading niet dekt; de vlag is “misstanden bij arbeidsmigranten in Nederland, voornamelijk arbeidsmigranten die laag- of ongeschoolde arbeid verrichten”. De lading is een wetsvoorstel dat eist dat ieder die arbeid ter beschikking stelt, zich moet laten certificeren. Gerichte handhaving op malafiditeit raakt uit beeld.

In mijn vorige, derde, blog heb ik mij verdiept in de cijfers en aantallen. Hoeveel uitzenders en detacheerders zijn er eigenlijk? Is er sprake van ‘wildgroei’ of worden de aantallen schromelijk overdreven? Welke groep vormt daadwerkelijk een risico? Volgens mijn analyse en berekening doen circa 300 uitzenders en detacheerders nu niet mee aan de vrijwillige SNA certificering. Naar die groep zou gericht de aandacht moeten gaan. Het WTTA vangnet gaat evenwel 15.000 ondernemingen controleren. Is dat effectief voor het opsporen en bestrijden van malafiditeit?

Hoe is de politieke besluitvorming geweest, die heeft geleid tot de WTTA? Daar heb ik mij in verdiept en dat schets ik in dit blog.

Een paar zaken springen er wat mij betreft uit.

Stichting Normering Arbeid (SNA) kreeg vaak en mijns inziens onterecht de schuld van zaken die niet lukten; te weinig onderscheidend vermogen, onvoldoende handhaving. Daarnaast werden kritische signalen vanuit ambtelijke organisaties, zoals de Algemene Rekenkamer en de Nederlandse Arbeidsinspectie, (NLA, vroeger ISZW) niet opgepakt. Het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR) concludeerde tot mijn verrassing: Wetsvoorstel niet indienen. Daar ben ik het helemaal mee eens.

Het lijkt me zinvol om de stappen die hiertoe hebben geleid nog eens op een rij te zetten. Ik wil ze graag van commentaar voorzien, vooral omdat het mij frustreert dat ik het doel, de bestrijding van malafiditeit in de flexbranche, ten onder zie gaan.

De ATR concludeerde: wetsvoorstel niet indienen

Hoe begon de WTTA? Positionering van de regering

In een brief aan de Tweede Kamer d.d. 20 december 2019 werd de grondslag van de nu voorliggende WTTA neergelegd. De brief constateerde: “In de praktijk blijkt dat voornamelijk de groep arbeidsmigranten die zich bevindt aan de onderkant van de arbeidsmarkt en arbeidsintensief en laaggeschoold werk verricht, kwetsbaar is”. Uitgebreid wordt beschreven wat er op allerlei bureaucratische fronten wordt gedaan om dit probleem aan te pakken.

SNA wordt als onvoldoende onderscheidend beoordeeld. Vakbonden, maar ook de Belastingdienst (BD) en Inspectie SZW, nu NLA, constateren niet alleen bij niet-gecertificeerde, maar ook bij gecertificeerde ondernemingen overtredingen van wet- en regelgeving. Ook bij gecertificeerde ondernemingen zien ze overtredingen van wet- en regelgeving.

De brief onderzoekt ook de mogelijkheid van een vergunningenstelsel en een waarborgsom voor uitzendbureaus. Het gaat daarbij nadrukkelijk om het aanpakken van malafide uitzendbureaus, waardoor oneerlijke concurrentie ontstaat met bonafide uitzendbureaus en werknemers benadeeld worden. De bijlage bij deze brief (blz 17) bevat een tabel waarin de opties voor vergunningstelsels voor uitzendbureaus onder elkaar worden gezet. Het gaat om vrijwillige certificering, verplichte certificering, vergunningenstelsel en een tot bepaalde sectoren beperkt vergunningenstelsel. De regering blijkt geen voorstander van een vergunningenstelsel en wil ook de SNA-certificering niet laten vallen. Dan kom je uit op verplichte certificering van de gehele uitzendbranche.

De brief kondigt aan:

1. Te kijken naar breder draagvlak en meer onderscheidend vermogen voor het SNA-keurmerk. Denk aan: controle op het juiste loon, verliezen van het keurmerk bij bepaalde boetes van de Inspectie, inzet op controle bij de inlener en verbetering van de controle op de certificerende instanties.
2. Aanvullende eisen te formuleren voor (Nederlandse en buitenlandse) uitzendbureaus.
3. De aanvullende eis voor een uitzendbureau om een waarborgsom te storten wordt nader bekeken.

SNA heeft onvoldoende onderscheidend vermogen

Het ‘onvoldoende onderscheidend vermogen van SNA’ is in de politiek en in ambtelijke kringen blijven hangen, uitgaande van de wens: de wet moet worden gehandhaafd. SNA is echter geen handhaver; heeft daartoe niet de machtsmiddelen. SNA kan niet een onderneming binnenvallen en dwingen tot medewerking. SNA beoordeelt of een onderneming werkt conform wet- en regelgeving. In een brief van de minister van Economische Zaken uit 2016 wordt dit ook genoemd: “Conformiteitsbeoordeling kan bijvoorbeeld niet worden ingezet om overtredingen van de regelgeving op te sporen dan wel om naleving af te dwingen”.

Dit betekent dat we voor handhaving en opsporing van criminele uitleners van personeel en bewuste en/of notoire overtreders vooral moeten kijken naar de effectiviteit van NLA (Nederlandse Arbeidsinspectie) en de Belastingdienst.

Uit een onderzoek van Regioplan in opdracht van SZW, getiteld “Zelfregulering in de Uitzendbranche” blijkt dat SNA wel significant onderscheidend is (blz. 45). Uit dit onderzoek blijkt ook dat de gegevens van NLA en SNA moeilijk vergelijkbaar zijn en dat er nog best veel overtredingen plaatsvinden.

SNA checkt of wordt gewerkt conform wet- en regelgeving; is de betaling conform de regels in de Wet Minimumloon en minimum vakantiebijslag? SNA ziet niet toe op de juiste inlenersbeloning, dat wil zeggen: krijgt een uitzendkracht gelijk loon voor gelijk werk? Die check doet het PayOK keurmerk.
Bij verplichte certificering, volgens de WTTA, wordt wel gecontroleerd op de juiste beloning (zie mijn vorige blog).

Positie van de vakbonden

De vakbonden zijn in 2016 uit het bestuur van SNA gestapt. Ze waren het er niet mee eens dat binnen het SNA-keurmerk niet wordt gecontroleerd op het daadwerkelijk betalen van het juiste cao-loon. Daarnaast wilden de vakbonden contracting niet certificeren. In plaats daarvan wilden ze onder de aandacht brengen dat contracting als constructie wordt benut om niet het juiste cao-loon te hoeven betalen. Ook waren de vakbonden het niet eens met het certificeren van zzp-bemiddeling. De vakbonden zijn ook nu nog van mening dat het SNA-keurmerk onvoldoende onderscheidend is.

Mening van de brancheorganisaties

De ABU steunt de hoofdlijnen van het wetsvoorstel en benadrukt bij de verdere uitwerking het belang van effectieve handhaving en uitvoerbaarheid om de wet in de praktijk tot een succes te maken. Ze heeft haar best gedaan om het stellen van de financiële zekerheid van € 100.000,- in de voorstellen te houden. En dat is gelukt. Dat is goed voor de ABU leden. Die zijn meestal groter en draagkrachtiger en zullen daarom minder concurrentiedruk ervaren van nieuwkomers.

De NBBU staat achter de introductie van een toelatingsstelsel. Wel vindt ze het behoorlijk ingrijpend, bovendien zorgt het voor hogere kosten bij de onderneming. De NBBU is een fel tegenstander van de waarborgsom van €100.000,-, omdat dit de drempel verhoogt voor het mkb en starters. De NBBU blijft kritisch kijken naar de effectiviteit, uitvoerbaarheid en betaalbaarheid van het stelsel. Ook de handhaving door de Arbeidsinspectie blijft een punt van aandacht.

Beide organisaties zijn bezorgd over de effectiviteit en vooral over de handhaving. Dat is terecht.

Meer inspecteurs bij de inspectie SZW heeft afgelopen jaren niet geleid tot een effectieve bestrijding van arbeidsuitbuiting.

Genuanceerde mening van SZW

SZW heeft een goed beeld van de arbeidsmarkt en waar de risico’s op malafiditeit zitten. Zo publiceert de Nederlandse Arbeidsinspectie het rapport ‘De Staat van Eerlijk Werk’. De infographic geeft kort en bondig aan waar de risico’s van onderbetaling liggen in 2016: aan de onderkant van de arbeidsmarkt lopen ca 600.000 mensen dat risico. NLA schat dat er 24.000 slachtoffers zijn van onderbetaling (lager dan het minimumloon). Daarvan zijn er bij inspecties 1077 aangetroffen. Van de werkers die het risico lopen op onderbetaling van het minimumloon zijn er dus slechts 0,17% ontdekt.

Het rapport duidt genuanceerd en in detail de problematiek. Er zijn 7 sectoren geïdentificeerd, waarbij 40% van de meldingen voorkomen in de sector Uitzenden. Het grootste deel, namelijk 60%, wordt met de WTTA buiten beschouwing gelaten.

NLA (vroeger ISZW) geeft in haar programmarapportage 2020-2022 aan dat er heel veel overtredingen zijn van werkgevers die de identiteit van hun werknemer niet hebben vastgesteld, terwijl dat wettelijk wel verplicht is. Dat betekent mijns inziens dat men goed is in het controleren van ID-bewijzen, maar om allerlei redenen niet toekomt aan het aanpakken van de echte malafiditeit.

Dit sluit aan bij het rapport van de Algemene Rekenkamer over de aanpak van arbeidsuitbuiting uit 2021. Het begint met de openingszin: Meer inspecteurs bij de Inspectie SZW heeft afgelopen jaren niet geleid tot een effectieve bestrijding van arbeidsuitbuiting. Met de aanpak van de inspectie gaan niet minder daders vrijuit of worden meer slachtoffers geholpen. De effectiviteit van de NLA is nu onvoldoende.

De adviescommissies

Twee belangrijke adviescommissies hebben zich gebogen over de verplichte certificering. Dat zijn de Raad van State (RvS) en het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR). De RvS verwijst naar een rapport van NLA: De zelfregulering heeft volgens dit rapport de misstanden in de sector niet kunnen wegnemen vanwege verschillende substantiële tekortkomingen.

De RvS heeft in zijn rapport op blz. 5 als alternatief de mogelijkheid van een vergunningenstelsel in een of meerdere sectoren aangedragen. Artikel 12 van de WAADI biedt nu al die mogelijkheid. De regering antwoordt hierop dat ze de eisen van de WTTA aan alle uitzendondernemingen wil stellen en dat regels per sector de handhaving bemoeilijken.

Het ATR komt in zijn rapport tot een simpele conclusie: Wetsvoorstel niet indienen. Strikte en consequente handhaving is effectiever. De regering reageert met een mijns inziens wollig betoog waaruit moet blijken dat dit past in breder beleid.

Ik vind het jammer dat de RvS wel aangeeft dat de zelfregulering onvoldoende werkt, maar tegelijk vergeet te melden dat de handhaving van NLA niet effectief is.

De Tweede Kamer

Het is lastig om in de enorme hoeveelheid rapporten en Kamerstukken de grote lijn te vinden. De brief van minister van Gennip aan de Tweede Kamer van 10 oktober 2023 geeft enig inzicht. Daarnaast zijn er nog talloze moties. Als ik het zou moeten samenvatten in één alinea, dan constateer ik dat de leden van de Tweede Kamer steeds op losse onderdelen reageren. Ik herken geen diepgaande kennis van de materie en ik mis een duidelijke visie.

De Tweede Kamer ziet malafiditeit en problemen met beloning en huisvesting vooral gekoppeld aan uitzenden. Dat is begrijpelijk omdat uitzenders de expertise en middelen hebben om buitenlandse werknemers naar Nederland te halen. Deze expertise kan echter ook makkelijk in andere sectoren (lees 60%) worden toegepast tegen een bemiddelingsfee. De overheid duidt dit aan met “vluchtig ondernemerschap”: De ondernemer is niet gebonden aan vestigingsplaats en investeringen. Vandaag doet hij zaken, morgen is hij verdwenen.

Memorie van Toelichting bij de WTTA

De Minister legt uit wat de meerwaarde is van het toelatingsstelsel. De regering acht een toetredingsmechanisme alleen effectief als dat gecombineerd wordt met periodieke controles op wet- en regelgeving (blz. 17). Eigenlijk vergelijkbaar met het huidige SNA. Zonder zulke controles heeft het mechanisme weinig onderscheidende waarde en blijft het risico te groot dat misstanden ongezien kunnen voortduren.

Publiek toezicht is nodig om te waarborgen dat niet-toegelaten uitleners effectief van de markt worden geweerd. (blz. 19). Concreet: Een inlener krijgt een boete als hij gebruikmaakt van een niet-toegelaten uitlener. Publiek toezicht is ook noodzakelijk om op te kunnen treden tegen overtreding van de bestaande arbeidswetten in complexe situaties.

Voorts wordt geconstateerd dat voor een effectief samenspel tussen de private controles, het publieke toezicht, en de toelatingstaak van de minister, goede samenwerking en gegevensuitwisseling noodzakelijk is. Het wetsvoorstel creëert daarom enkele aanvullende grondslagen voor gegevensuitwisseling.

En dan kom ik toch met een paar kritische kanttekeningen:

1. NLA gaat controleren of inleners gebruikmaken van toegelaten uitleners. In de wettekst lees ik niet hoe NLA effectiever gaat optreden tegen criminele uitleners en notoire wetsovertreders. Het rapport van de Algemene Rekenkamer dat meer inspecteurs bij de Inspectie SZW afgelopen jaren niet heeft geleid tot een effectieve bestrijding van arbeidsuitbuiting blijft blijkbaar in de la.
2. De grondslagen voor gegevensuitwisseling (blz. 71) worden uitgewerkt, maar er is (nog) niets concreets over geformuleerd. In het huidige systeem worden ook al gegevens uitgewisseld. Ik begrijp niet waarom het kabinet verwacht dat dit in de WTTA wel goed gaat werken, terwijl de gegevensuitwisseling in het huidige systeem al vele jaren niet kon worden verbeterd.

Een verbetering is wel dat inspectie-instellingen een controle kunnen uitvoeren bij een inlener als er aanwijzingen zijn dat de werkzaamheden bij de inlener zouden moeten leiden tot een hogere beloning. Helaas wordt dit ook niet verder uitgewerkt in de wettekst. Die regel heeft mogelijk enige afschrikkende werking. In de praktijk zal het denk ik moeilijk zijn om “aanwijzingen” voor overtreding op waarde te schatten en zo’n controle met bijbehorende strakke bewijsvoering is moeilijk. Dus ik verwacht daar niet te veel van.

Wat leveren we in met de WTTA?

Creativiteit, want die wordt in de kiem gesmoord. De toegangsdrempel van €100.000,- maakt het voor beginnende ondernemingen moeilijk om te starten. Ik heb met een aantal gerenommeerde partijen enkele keren een Starter van het Jaar award georganiseerd. Daar hebben we enthousiaste en creatieve starters ontmoet met goede ideeën.

Te veel beheersing beperkt ook. Ik ken uitzendondernemingen die goed geschoolde vaklui vanuit de EU plaatsen, zoals plaatwerkers en elektriciens. Ze worden ondergebracht in pensions en dergelijke. Dat moet straks allemaal onder het huisvestingskeurmerk geregeld worden. Daar zit niemand op te wachten. Deze vaklui eisen goede huisvesting bij een goed netto salaris. Als dat niet in orde is, komen ze niet of zijn ze meteen weer vertrokken.

Dit zijn slechts twee voorbeelden waaruit blijkt dat te veel regulering slecht is voor de economie. Ik daag lezers in hun reacties uit om dit aan te vullen met andere sprekende voorbeelden!

Wat brengt ons de WTTA?

Het startpunt van de WTTA is het advies van het Aanjaagteam bescherming arbeidsmigranten (Commissie Roemer) dat constateerde dat misstanden bij arbeidsmigranten op gebied van beloning en huisvesting die laag- of ongeschoolde arbeid verrichten, moeten worden tegengegaan. Er moet iets worden gedaan tegen bewuste/notoire overtreders en malafide organisaties. We eindigen met een wet die de bestaande bonafide bedrijven zwaarder controleert, terwijl de daders vrijuit gaan en de slachtoffers niet worden geholpen (rapport Algemene Rekenkamer) En dat komt omdat de Nederlandse Arbeidsinspectie onvoldoende effectieve middelen heeft om het probleem aan te pakken.

Circa 40% van de meldingen van onderbetaling betreft de uitzendsector en 60% betreft andere sectoren (zie: NLA: Staat van eerlijk werk, blz. 9). Dit is slechts indicatief. Malafide ondernemers, die vaak ook goed zijn in ‘vluchtig’ ondernemerschap, hebben dus genoeg kans in andere sectoren. Waar de wet tracht ‘waterbed’-effecten te voorkomen door te kiezen voor het uitputtend controleren van alleen de uitzendsector is de malafide ondernemer alweer op zoek naar nieuwe kansen in minder zwaar gecontroleerde sectoren.

Meldingen van onderbetaling:
40% uitzendsector
60% andere sectoren

Het advies van het Aanjaagteam bescherming arbeidsmigranten richt zich met name op de uitzendbranche om de risico’s aan te pakken van malafiditeit en van arbeidsuitbuiting van, vooral, arbeidsmigranten. Daar is veel voor te zeggen, omdat juist deze branche als geen ander de kennis en vaardigheden heeft om buitenlandse arbeidskrachten naar Nederland te halen. Uit de analyses blijkt dat het probleem zich niet beperkt tot de uitzendbranche, maar tot meerdere bedrijfstakken die gebruik maken van lager- en ongeschoolde arbeid.

Ik vind daarom: ga op zoek naar oplossingen die lager- en ongeschoolde arbeid beter beschermen. Ga niet zoeken in bedrijven waar je het probleem niet kan vinden.

Het bereik van de WTTA afgezet tegen de problematiek kan grafisch zo worden uitgebeeld: Alleen in het oranje gebied kan met de WTTA echt een verschil worden gemaakt. Dat hangt echter af van twee dingen:

1. Een betere afstemming tussen NLA, Belastingdienst, (de nieuwe) SNA en de SNCU. Hoe dat gerealiseerd wordt, is nog niet duidelijk.
2. Een effectieve handhaving door de NLA. Dat staat helaas niet op de wetsagenda.

Ongetwijfeld zal het effect van de WTTA zijn dat de sector zich beter aan de regels zal houden. De prijs die daarvoor moet worden betaald is hoog, het nut is beperkt.

Ik ben het hartgrondig eens met het Adviescollege Toetsing Regeldruk. En nu het zover is, vind ik dat het wetsvoorstel niet aangenomen moet worden.

Wetsvoorstel niet aannemen!

In mijn volgende blog beschrijf ik een aantal mogelijkheden die wel kunnen leiden tot betere bestrijding van malafiditeit bij lager- en ongeschoolde arbeid.