Inhuurbeleid overheid – richtlijnen aanbesteding

Interview met Madeleine Broersen, juridisch adviseur Europa decentraal

Dit interview maakt deel uit van een serie interviews met een tiental genodigden, die ervaringen hebben uitgewisseld tijdens een ronde-tafel conferentie over inhuur door de overheid. Lees het verslag.

Het kenniscentrum Europa decentraal beantwoordt vragen met betrekking tot Europese regelgeving, waaronder juridische vragen van (decentrale) overheden, zoals gemeenten, provincies en waterschappen over de procedure voor externe inhuur. Ze kunnen daarvoor terecht bij de helpdesk.

Begin 2014 zijn door Europa nieuwe aanbestedingsrichtlijnen aangenomen. Uiterlijk april 2016 zullen die in nationale wetgeving moeten zijn geïmplementeerd.

Transparantie en marktwerking
“De richtlijnen zijn bedoeld om aanbesteding en inhuur zo transparant mogelijk te maken en een eerlijke concurrentie in de markt te bevorderen,” zegt Madeleine Broersen. “Bij de voorlichting over de richtlijnen werken we nauw samen met PIANOo, het Expertisecentrum Aanbesteden, dat zich richt op inkoopvraagstukken.”

Huidige praktijk aanbesteding externe inhuur
“Externe inhuur valt onder ‘aanbesteding van diensten’. Op dit moment bestaat er nog een onderverdeling tussen diensten waarop het volledige regime van de Europese aanbestedingsrichtlijnen van toepassing is (2A) en diensten waarbij slechts een verlicht regime van toepassing is (2B). In die laatste situatie is de aanbestedende dienst alleen verplicht om de gunning te publiceren en de algemene regels van het EU-verdrag en de regels van technische specificatie in acht te nemen.

Veel externe inhuur wordt momenteel als ‘2B-dienst’ afgehandeld, waarbij achteraf – via een koppeling met Tenderned – het resultaat van de gunning wordt gepubliceerd.”

Aanbestedingswet 2012 t.o.v. 2016

Wat verandert er?
“In de vernieuwde Aanbestedingswet wordt het onderscheid tussen 2A- en 2B-diensten losgelaten, waardoor flexwerk in de meeste gevallen volgens Europese aanbestedingsregels (2A-diensten) in de markt dient te worden gezet.

Er zullen termijnen in acht moeten worden genomen – minimaal 30 dagen vanaf het moment van aankondiging – en de opdracht moet openbaar worden gepubliceerd via een aankondiging op Tenderned.”

Uitzondering hierop is de categorie van sociale en andere specifieke diensten; diensten aan personen zoals sociale diensten, gezondheidszorg en onderwijs. Zie artikel 74 e.v. van Richtlijn 2014/24. Hiervoor geldt nog een verlicht regime.

De aanbestedende dienst zal per opdracht moeten bekijken:

• om wat voor soort dienst gaat het?
• is er sprake van de uitzonderingscategorie ‘sociale en andere specifieke diensten’?
• welk aanbestedingsregime is van toepassing?

Met de komst van de nieuwe aanbestedingsrichtlijnen wordt een aantal aanbestedingsvormen aangepast, zodat ze beter en efficiënter kunnen worden gebruikt, bijvoorbeeld voor de inhuur van personeel. Denk hierbij aan raamovereenkomsten (artikel 33 richtlijn 2014/24) en aan het dynamisch aankoopsysteem, afgekort: DAS (artikel 34 richtlijn 2014/24).

Aanbestedende diensten kunnen met het DAS kiezen voor gangbare of gestandaardiseerde producten, werken of diensten die algemeen op de markt beschikbaar zijn. Ze kunnen dan kiezen uit een zeer groot aantal inschrijvingen en zodoende zorgen voor een optimale besteding van overheidsmiddelen op basis van brede mededinging.

Marktplaatsen
Het gebruik van marktplaatsen voor externe inhuur bij (decentrale) overheden neemt toe. Binnen de marktplaatsen worden meestal onderhandse aanbestedingen uitgezet. Sommige marktplaatsen handelen ook 2B-diensten af via een koppeling met Tenderned.

Marktplaatsen worden niet genoemd of gedefinieerd in de huidige aanbestedingsrichtlijnen (Richtlijn 2004/18). Voor digitaal georganiseerde aanbestedingen, zoals marktplaatsen, kunnen decentrale overheden aansluiten bij de systematiek van het dynamische aankoopsysteem (artikel 33 van Richtlijn 2004/18) of het elektronisch veilen (artikel 54 van Richtlijn 2004/18).

Doordat het een elektronisch proces is, zijn de administratieve lasten relatief beperkt.

Raamovereenkomsten
In de nieuwe richtlijn 2014/24 worden ook de voorwaarden verduidelijkt voor het gebruik van een raamovereenkomst door aanbestedende diensten die zelf geen partij zijn bij de overeenkomst. Door aanbestedende diensten wordt in de huidige situatie voor de aanbesteding van uitzendkrachten en payroll gewerkt met raamovereenkomsten.

Publiek-publieke samenwerking
In de praktijk blijkt er behoefte te zijn aan samenwerking tussen (decentrale) overheden bij het aanbesteden van flexwerk omwille van een efficiënte werkwijze en kennisdeling. Dat is mogelijk op voorwaarde dat de aanbestedingsregels in acht worden genomen.

Zie voor meer informatie over publiek-publieke samenwerking het werkdocument van de Europese Commissie uit 2011.

Hoe bepaal je de juiste aanbestedingsprocedure?
Veel overheden worstelen met die vraag. Kunnen inhuuropdrachten bij elkaar worden opgeteld voor het vinden van de passende procedure? Zo ja, hoe?

De keuze is afhankelijk van de aard en de waarde van de opdracht en de uitzonderingen per situatie. Bij elke nieuwe opdracht zal daarom weer moeten worden bekeken welke procedure geschikt is.

Waarde bepalen
Voor de waardebepaling van een opdracht dient rekening te worden gehouden met eventuele verlengingen en opties.

Wanneer de opdracht voor de eerste keer in de markt wordt gezet en een verlenging niet meteen wordt meegenomen in de waardebepaling, kan dat ertoe leiden dat een verkeerde aanbestedingsprocedure wordt gevolgd. Dan wordt wellicht een meervoudig onderhandse procedure gevolgd, terwijl met het oog op de totale waarde van de opdracht een Europese procedure van toepassing is.

Vast en flexibel
Overheidsorganisaties lenen steeds vaker eigen medewerkers aan elkaar uit, constateert Madeleine Broersen. Ze doen dit bijvoorbeeld om kennis met elkaar te delen, maar ook om inhuurkosten voor externe medewerkers uit te sparen.

Het zoeken naar een goed evenwicht tussen vaste en flexibele medewerkers speelt bij veel overheden een rol. Ook wordt vaker de afweging gemaakt of men taken zoals inhuur van personeel zelf regelt of uitbesteedt.

Criteria prijs en kwaliteit in aanbesteding
Hoe zit het met de gunningscriteria? Prevaleert altijd de laagste prijs bij de gunning?

“In de Aanbestedingswet 2012 is geïntroduceerd dat in principe op economisch meest voordelige inschrijving (afgekort: emvi) wordt gegund. (Zie het hoofdstuk dat voorschriften geeft voor Europese aanbestedingen.) Wanneer in de aanbestedingsstukken kan worden gemotiveerd waarom en hoe op laagste prijs wordt gegund, kan hiervan worden afgeweken.

Als een opdracht wordt gegund op basis van emvi, kan de aanbestedende dienst naast de prijs ook andere criteria hanteren op basis waarvan de gunning plaats vindt zoals kwaliteit, technische waarde, functionele of esthetische kenmerken, datum van levering, et cetera. Deze lijst is niet limitatief. Alle criteria zijn toegestaan zolang zij maar verband houden met het voorwerp van de opdracht.
Het is dus mogelijk om de aanbesteding zodanig in te richten dat die tegemoet komt aan de gestelde criteria.”

Interview: Hinke Wever, Antoinette Vriend
Foto’s: Tea Idzenga

Tips voor wie zich wil verdiepen in de aanbestedingsrichtlijnen:

• Europese richtlijn voor het plaatsen van overheidsopdrachten
• Europa decentraal, notitie over de nieuwe aanbestedingsrichtlijnen
• Openbare consultatie voor nieuwe Aanbestedingswet
• Gids proportionaliteit