Het verplichte toelatingsstelsel en de private inspectie-instelling: de één kan niet zonder de ander

Aart van der Gaag (1949) is voor velen het geheugen, misschien wel het geweten, van de flexbranche. De sociaal bewogen econoom leidde grote uitzendorganisaties zoals Start (nu RGF Staffing) en Vedior (nu Randstad), is oud-bestuursvoorzitter van de ABU en was jarenlang het gezicht van het 100.000- (inmiddels 125.000-) banenproject. Zijn carrière sloot hij af als auteur van het boek Zonder werk vaart niemand wel, dat in de zomer van 2025 verscheen. 

Maar echt weg uit de uitzendsector is hij niet. Daarvoor gaat het uitzendwerk hem te veel aan het hart. “De intrinsieke motivatie van veel uitzendondernemers en intercedenten is mensen aan goed werk te helpen. Uitzenden is de smeerolie op de arbeidsmarkt, zonder uitzenden loopt de motor vast. Geen andere sector staat voor zoveel transities, ook bij het terugbrengen vanuit de WW en Wet Werk en Bijstand (WWB) is uitzenden de belangrijkste factor. Doelgroepen hebben veel minder kansen als uitzenden te strak wordt gereguleerd, je moet het kind niet met het badwater willen weggooien.”

Gevaar voor waterbedeffect

De toenemende regeldruk, strengere wetgeving en nieuwe cao maken het er voor uitzenders niet gemakkelijker op. Maar Van der Gaag gelooft dat door een heldere publiek-private samenwerking een gezonde, goed gereguleerde uitzendbranche wel degelijk mogelijk blijft. Wel ziet hij met lede ogen aan dat de vroegere consensus in de polder plaatsmaakt voor polarisatie. Dat geldt niet alleen voor de vakbonden die lijnrecht tegenover de werkgeversorganisaties staan – FNV en CNV zijn woedend over het feit dat de ABU en NBBU het akkoord voor een uitzend-cao hebben gesloten met alleen de kleinere bond LBV – maar ook in de politiek, die de media volgt. 

“Je ziet dat er direct kamervragen komen als misstanden met uitzendkrachten in het nieuws komen. Misstanden aanpakken is goed, maar doe dat met beleid, niet ad hoc.” Om te waken voor symptoombestrijding moet men in Den Haag niet in dezelfde valkuilen stappen als eerder is gedaan. In Den Haag ziet men vaak niet dat uitzenden nog geen tien procent van het flexwerk representeert. Men focust er op omdat het grijpbaar is. Maar je moet oppassen voor het waterbedeffect; je drukt ergens op en ergens anders duikt een slechter gereguleerde vorm van flex op.”

Dat gevaar is groter als men de geschiedenis van flex en de uitzendbranche niet meer kent. “Mensen op ministeries rouleren elke vier jaar. Op mijn opmerking dat er dan geen kennis en expertise meer in huis is, kreeg ik het antwoord: ‘Maar Aart, jij bent toch ons geheugen?!’ Dat is natuurlijk kwalijk, want als je de geschiedenis niet kent, weet je ook niet hoe de toekomst wordt.”

Van SNA naar Wtta, waar blijft de handhaving? 

Even over die geschiedenis, want aan de komst van het aanstaande toelatingsstelsel (Wtta) is heel wat voorafgegaan.  Het vergunningstelsel voor de uitzendbranche in Nederland is afgeschaft in 1998. De twee belangrijkste redenen hiervoor volgens Van der Gaag: de handhaving ontbrak en het was een tijd van liberalisering. Men vond het niet meer nodig, ook omdat met de komst van de Wet Werk en Zekerheid de positie van flexwerkers werd versterkt. 

Toch kwam vanuit de markt en de politiek af en toe de roep om herinvoering van het vergunningsstelsel. Daar waren ook serieuze plannen voor, herinnert Van der Gaag zich. “Henk Kamp (VVD), tussen 2010 en 2012 minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), heeft dat echter niet doorgezet. Ook omdat hij ervan overtuigd raakte dat dit qua uitvoering en handhaving niet zou gaan werken.”

In plaats daarvan kennen we sinds 2006 het (private) keurmerk van de Stichting Normering Arbeid (SNA). Die ziet toe op controle op verplichtingen uit arbeid, waaronder fiscale verplichtingen, loonbetaling en identiteitscontrole. “Er zijn vermoedelijk 5.600 bedrijven SNA-gecertificeerd, waarvan ruim 4.000 uitzenders. Dat hadden we nooit verwacht aan het begin”, zegt Van der Gaag, een van de founding fathers van SNA.

• Lees ook: ‘Het succes van het toelatingsstelsel staat of valt met goede samenwerking’

Van zelfregulering naar verplicht toelatingsstelsel

Ook directeur Patrick Tom van Bureau Cicero spreekt van een ‘groot succes’. “SNA heeft de uitzendbranche flink geprofessionaliseerd.” De zelfregulering werkt volgens hem op zich goed; de inspectie-instellingen voeren inspecties uit op het vrijwillige SNA-keurmerk, de Stichting Naleving Cao voor Uitzendkrachten (SNCU) – ook wel cao-politie genoemd – is er voor de cao-handhaving en legt eventueel boetes op. De SNCU en SNA kunnen gegevens uitwisselen om publieke handhavers zoals de Belastingdienst en Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA) te voorzien van informatie om te kunnen handhaven. De samenwerking tussen deze partijen verloopt prima.

Toch bleef in de markt en de politiek het idee leven dat er een verplicht stelsel zou moeten komen. Dat wordt de Wet toelating terbeschikkingstelling van arbeidskrachten (Wtta). Bedrijven (inleners) die gebruik maken van uitzendbureaus (of andere uitleners) mogen vanaf 1 januari 2028 alleen zaken doen met bureaus die in het openbaar register van toegelaten uitleners staan. Het doel van deze verplichte marktregulering: het creëren van een gelijk speelveld en het weren van malafide uitleners op de Nederlandse arbeidsmarkt.

Van der Gaag is kritisch. “Publiek-private samenwerking is moeilijk omdat het twee verschillende werelden zijn, maar goede samenwerking is zeker mogelijk. Het manco blijft de handhaving. Dat zit niet in de genen van de overheid. Er zijn nu al veel mogelijkheden tot handhaving, bestuurlijke boetes en bestuurdersaansprakelijkheid bijvoorbeeld, maar die worden veel te weinig toegepast. Er werken bij het UWV en de Belastingdienst geweldige mensen die vaak precies weten waar bedrijf X in de fout gaat. Die signalen uit de markt komen ook wel hogerop, maar weinig bij de rechters.” Het zijn en blijven de handhavende instanties als Nederlandse Arbeidsinspectie en de FIOD die het succes van het toelatingsstelsel gaan bepalen. “Daar zit mijn grootste zorg.”

Rolverdeling inspectie-instelling en NAU

In feite is de Wtta een zwaarder opgetuigd verplicht stelsel in vergelijking met de bestaande, vrijwillige private certificering (SNA). Het normenkader van het toelatingsstelsel bouwt voort op het SNA-normenkader. Het is een typische publiek-private samenwerking. 

De Nederlandse Autoriteit Uitleenmarkt (NAU) is de publieke uitvoeringsinstantie die gaat over het wel of niet toelaten van een uitlener. Dit doet de NAU (mede) aan de hand van de rapportage van private inspectie-instellingen. De drie belangrijkste taken van de NAU zijn:

1. Het beoordelen van toelatingsaanvragen van uitleners
2. Het beheren van een openbaar register van toegelaten uitleners
3. Het aanwijzen van inspectie-instellingen

Een inspectie-instelling als Bureau Cicero voert inspecties uit en toetst of de uitlener voldoet aan het verplichte normenkader dat geldt voor de Wtta. De inspectie-instelling is de private partij die fungeert als stelselbewaker. Het Wtta-normenkader bestaat grofweg uit de volgende drie onderdelen:

1. Het bestaande SNA-keurmerk 
2. Materiële beoordeling van loon (inhoudelijke controle of het uitbetaalde loon voldoet aan de wet- en regelgeving en cao)
3. Huisvesting; is dit gecertificeerd volgens de normen van de Stichting Normering Flexwonen (SNF)?

Tom gelooft erin, als publieke en private instanties die bij de Wtta betrokken zijn effectief gaan samenwerken. “Het zijn communicerende vaten, als iedereen op z’n eigen eiland gaat zitten dan gaat het niet werken. We moeten van elkaar leren en het samen doen. Dat bepaalt het succes.” Want je kunt niet simpelweg inleners verplichten met toegelaten uitleners te werken en het vervolgens aan de markt overlaten zonder publieke handhaving. “Het is niet realistisch om te denken dat je met enkel 300 private inspecteurs het probleem oplost.”

Wat doet Bureau Cicero wel en niet?

Want één punt wil Tom nadrukkelijk verduidelijken: Bureau Cicero verricht geen handhavingsonderzoeken voor partijen zoals de SNCU (cao-naleving) of STIPP (pensioenafdracht), terwijl sommige andere inspectie-instellingen deze rol wel vervullen. “Wij vinden het onwenselijk om met twee petten op in de markt te opereren. Onze rol is het uitvoeren van onafhankelijke inspecties op basis van het SNA-normenkader, waarbij wij organisaties helpen structureel te professionaliseren. Dat sluit aan bij onze visie op de inspectie-instelling als ‘huisarts’ (en niet de politieagent) van de sector: gericht op preventie, kwaliteitsverbetering en duurzame naleving, niet op het uitvoeren van opsporings- of handhavingstaken.”

Als inspectie-instelling voert Bureau Cicero primair een administratieve toets uit op basis van de (loon)administratie en onderliggende processen van de onderneming. “Wij beoordelen dus niet zelf de feiten en omstandigheden op de werkvloer: dat is nadrukkelijk de rol van publieke handhavingsinstanties zoals de Nederlandse Arbeidsinspectie.”

Hij vervolgt: “Dat betekent overigens niet dat wij niets vinden van beloning. Binnen het SNA-keurmerk toetsen wij of ondernemingen beschikken over een adequaat ingerichte procedure om cao-lonen en wettelijke verplichtingen correct toe te passen. Wij beoordelen of de gehanteerde systematiek logisch en consistent is en of deze aansluit bij de beschikbare informatie in de administratie. Wij onderscheiden daarbij zin van onzin, maar treden niet in een beoordeling tot op twee cijfers achter de komma.”

• Lees ook: FlexNieuws TOP100 live-event: ‘Goed leiderschap is de grondslag voor groei’

Effectieve publieke handhaving is essentieel

Met de komst van de Wtta wordt deze toets uitgebreider, maar blijft het uitgangspunt voor Bureau Cicero gelijk. “Wij baseren ons in de basis op de informatie die door de inlener aan de uitlener is verstrekt en is vastgelegd in de administratie. Daarmee dragen wij bij aan de verdere professionalisering van de ondernemingen en aan een gelijk speelveld in de sector. Dat vormt al twintig jaar de kern van onze rol als inspectie-instelling.”

Tegelijkertijd kent dit model ook zijn grenzen, stelt Tom. “Wanneer uitlener, inlener en arbeidskracht gezamenlijk bewust buiten de administratie handelen, is dat voor een administratieve inspectie-instelling moeilijk waarneembaar. Juist daarom blijft effectieve publieke handhaving op de werkvloer essentieel. Zonder een reële pakkans blijven malafide partijen het stelsel ondermijnen en ontstaat het risico dat de verantwoordelijkheid in de beeldvorming onterecht bij private inspectie-instellingen wordt gelegd. Dan zijn wij dadelijk de sitting ducks.”

Tom licht de rol van Bureau Cicero als inspectie-instelling daarom graag toe. “Wij focussen binnen onze scope – het verplichte Wtta-normenkader – op de privaatrechtelijke kant. Daarbij hanteren we een holistische benadering. Het gaat niet om het zoeken naar mini-misstanden. Het uitgangspunt: de goedwillende klant verder helpen. We willen niet individuele administratieve fouten bestraffen, maar slecht werkgeverschap. Onze klanten hebben een hekel aan de ongelijke concurrentie in de markt en willen ook niets liever dan de boeven van de markt weren.” 

Charme uitzendbranche behouden

De komst van de Wtta zal ook een forse daling van het aantal uitzendbureaus (nu geschat op 15.000) met zich meebrengen, zo is de verwachting. De ING spreekt van een shake-out (van kleine uitzenders op de markt) en ook de Rabobank verwacht een consolidatieslag op de uitzendmarkt door de komst van strengere wetgeving zoals de Wtta. 

Zeker voor kleinere uitzenders wordt het er niet gemakkelijker op, denkt Tom. “De operationele kosten om compliant te zijn nemen toe. Zij moeten systemen en automatisering opzetten om alle processen intern te beheersen. Niet alle uitzendbureaus kunnen dat (betalen).” Zijn advies aan hen: “Overweeg of het uitbesteden van bijvoorbeeld de backoffice geen betere optie is dan zelf het hele compliant-apparaat te organiseren.” 

Ook Van der Gaag verwacht dat veel ‘moegestreden’ uitzendondernemers hun bedrijf in de verkoop zullen doen. “Ik zie die consolidatie wel gebeuren. Neem alleen al die waarborgsom (van 100.000 euro, red.). Voor kleinere uitzenders is dat heel veel (te veel) geld. Terwijl foute bedrijven dat geld zo uit de binnenzak trekken. Vergeet niet dat in het verleden toen er wel een vergunning was, maar ook niet werd gehandhaafd, er allerlei malafide bedrijven waren. Van ‘kappers’ waar verscholen achter in een kamertje bemiddeld werd tot loonbedrijven met 200 directeuren die de bollen van het land haalden. De markt is vrijwel altijd slimmer dan de regelgevers voorzien.” 

Van der Gaag hoopt tevens dat er ook bestaansrecht blijft voor de bonafide, goedwillende papa- en mamabedrijven in de sector. En zeker ook voor de sociale uitzendbedrijven gericht op doelgroepen. “Dat is toch de charme van de uitzendbranche en levert meerwaarde op de arbeidsmarkt.” 

Toekomstkamer

Patrick Tom ziet de komst van de Wtta als een ‘verdere professionalisering van de uitzendsector’. Voor Bureau Cicero, één van de grootste inspectie-instellingen in de flexbranche, is hierbij een belangrijke rol weggelegd. Zij moeten bij al die duizenden uitleners audits gaan uitvoeren, toetsen of de uitlener voldoet aan het verplichte Wtta-normenkader. Dat vergt veel inspectiecapaciteit en Bureau Cicero is dan ook flink aan het opschalen. “We zijn heel hard aan het groeien en willen een attractieve werkgever zijn en blijven.” 

Ook voor Bureau Cicero is deze publiek-private samenwerking nieuw, wat het opnieuw inrichten van auditprocessen vereist. Tom heeft daarom Aart van der Gaag (foto) en enkele andere experts gevraagd zitting te nemen in de Toekomstkamer, een denktank die adviseert, meedenkt en het eigen netwerk inzet om Bureau Cicero te ondersteunen de Wtta in goede banen te leiden. 

“Natuurlijk stond Aart van der Gaag op mijn lijstje. Hij is een van de founding fathers van het SNA-keurmerk. Juist in een periode waarin het stelsel opnieuw wordt ingericht, is historisch besef van grote waarde. Wie het verleden van regulering en handhaving in de sector niet kent, loopt het risico dezelfde systeemfouten opnieuw te maken. De Toekomstkamer helpt ons om lessen uit het verleden te verbinden aan de keuzes die nu gemaakt worden, zodat publiek-private samenwerking ook op de lange termijn effectief blijft functioneren.”

Lees het FlexNieuws TOP 100-magazine digitaal

Dit interview is gepubliceerd in het FlexNieuws TOP 100-magazine 2026. Behalve als printuitgave is het FlexNieuws TOP 100-magazine 2026 nu ook als pdf beschikbaar. Download het magazine hier.