Advies arbeidsmigratie: sectoraal uitzendverbod en sturen op sectorsubsidies

Grip op migratie. Dat is wat dit kabinet wilde. Maar hoe? Een uitzendverbod in risicosectoren en uitzendwerk duurder en minder flex maken zijn enkele maatregelen in het vandaag verschenen IBO-adviesrapport. De ABU ziet het anders.

Grip op migratie, links en rechts wil het, maar zonder concrete invulling wordt het al snel een loze kreet. In het vandaag gepubliceerde Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Arbeidsmigratie ‘Wat werkt voor de Toekomst’: staan concrete beleidsopties, waarvan sommige verder gaan dan de huidige kabinetsplannen.

Sectoren leunen zwaar op laagbetaalde arbeidsmigratie

De onderzoekers, onder voorzitterschap van Laura van Geest, directeur van het Centraal Planbureau, constateren dat een aantal sectoren zwaar leunt op laagbetaalde arbeidsmigratie, in plaats van op innovatie. “De industrie bijvoorbeeld reageert op de arbeidskrapte met de inzet van robots of AI. Andere sectoren, zoals landbouw, horeca en vervoer en opslag, reageren met het inzetten van arbeidsmigranten. Onderzoek van de SEO laat zien dat een toenemende inzet van arbeidsmigranten in de praktijk samen lijkt te gaan met minder innovatie. Ook vermindert arbeidsmigratie bij werkgevers de prikkels tot investeren in arbeidsvoorwaarden en opleiden of omscholen van eigen personeel.”

Arbeidsmarktbeleid dat zich richt op het stimuleren van de arbeidsvraag, heeft als gevolg arbeidsmigratie in laagbetaalde banen. En dat is geen duurzame oplossing, constateren de auteurs.

Uitzendverbod

Voor meer grip op arbeidsmigratie is het volgens de onderzoekers noodzakelijk om de vraag naar laagbetaalde arbeid te verminderen. Het rapport noemt een aantal maatregelen die effect sorteren.

Een opvallende maatregel – want controversieel – is een uitzendverbod in risicosectoren. Demissionair minister Van Hijum (SZW) is een verklaard voorstander om dit als ‘uiterste redmiddel’ in te zetten, om te beginnen in de vleessector. Onder partijen als VVD en BBB ligt dit punt gevoelig. Ook een verplicht percentage werknemers in eigen dienst nemen in risicosectoren wordt genoemd als een beleidsoptie.

Branchevereniging ABU ziet geen heil in een uitzendverbod. Peter Loef, programmamanager arbeidsmigratie bij de ABU, zegt in een reactie. “Om te beginnen is het niet het geëigende middel. Je ondermijnt het toelatingsstelsel dat we nu aan het optuigen zijn. Dat is juist bedoeld om de rotte appels uit de branche te weren. Bovendien straf je met een sectoraal verbod ook de bedrijven die het wél goed doen. Een individueel uitleenverbod is effectiever.”

Duurder maken van laagbetaalde arbeid

Om de vraag naar laagbetaalde arbeid te verminderen, zoomen de onderzoekers in op de uitzendbranche. De flexibele arbeidsmarkt die Nederland typeert, bevordert namelijk de vraag naar arbeidsmigranten. Ze stellen voor om uitzendwerk minder flexibel te maken. Het inperken of duurder maken van flexwerk – en in het bijzonder uitzendwerk – kan de arbeidskosten verhogen. Daarmee maak je laagbetaalde arbeidsmigratie minder aantrekkelijk, zo staat te lezen in het rapport.

Deze beleidsoptie is overigens al grotendeels gerealiseerd in de nieuwe flexwet die dit voorjaar door de Tweede Kamer is aangenomen. Daarin wordt de flexibiliteit van uitzendwerk ingeperkt. De beperking van de uitzendtermijn, het afschaffen van nulurencontracten en het gelijktrekken van arbeidsvoorwaarden, maken uitzendwerk duurder. Dit kan ertoe leiden dat uitzendwerk meer wordt ingezet voor ‘ziek & piek’ en minder voor werk op structurele basis.

De onderzoekers geven nog ter overweging om flex in z’n algemeenheid duurder te maken dan vast. Maar dat is minder efficiënt, nuanceren ze. Want daarmee raak je de hele arbeidsmarkt, en in mindere mate de laagbetaalde arbeidsmigranten. Daarom achten de onderzoekers dit vooralsnog minder geschikt om te sturen op laagbetaalde arbeidsmigratie.

Een andere maatregel die volgens de onderzoekers effect sorteert, is verhoging van het minimumloon. Het Nederlandse minimumloon is in 2024 gecorrigeerd naar koopkracht nog altijd dubbel zo hoog als in Bulgarije en respectievelijk 1,5 en 1,25 keer zo hoog als in Roemenië en Polen.

Doorleenverbod

De onderzoekers noemen doorlenen als een constructie die de positie van de arbeidsmigrant kwetsbaarder maakt en stellen voor dit te verbieden. Voor werknemers maakt het doorlenen onduidelijk wie hun werkgever is en waar zij hun recht kunnen halen. Daarnaast wordt doorlenen gebruikt om werkgeversverplichtingen te ontduiken, omdat ondoorzichtig is welke (cao)verplichtingen gelden. Doorleenconstructies kunnen ook grensoverschrijdend voorkomen.

Overigens zijn binnen de branche zelf al maatregelen genomen om misstanden met grensoverschrijdende doorleenconstructies tegen te gaan. Voor SNA-gecertificeerde bureaus geldt: sinds juli 2023 mag een werknemer waarvoor een A1-verklaring is afgegeven (op grond van artikel 12) niet doorgeleend worden.

Versoberen ETK-regeling

De fiscale prikkel van de ETK (extraterritoriale kosten)-regeling staat toe dat uitzendwerkgevers onder een aantal voorwaarden delen van het loon fiscaal kunnen uitruilen tegen een onbelaste kostenvergoeding. Daarmee wordt het brutoloon van de uitzendkracht lager en hoeven daardoor ook minder sociale premies te worden betaald. De onderzoekers noemen afschaffen of versoberen van de ETK-regeling als een mogelijkheid om laagbetaalde arbeidsmigratie af te remmen.

Bouw subsidies af aan sectoren met veel migranten

De onderzoekers raken nog een ander gevoelig punt aan: bouw fiscale subsidies af aan sectoren die veel arbeidsmigranten in dienst hebben. Het aandeel arbeidsmigranten onder de uitzendkrachten in de land- en tuinbouw is 90%. Sommige sectoren – zoals de (glas)tuinbouw en delen van de landbouw – profiteren van subsidies die de productiekosten verlagen en de vraag vergroten. Dit bevordert de vraag naar arbeidsmigratie. Ze wijzen erop dat bedrijven in arbeidsmigratie-intensieve sectoren een relatief groot beslag op het natuurlijk kapitaal, zoals via het gebruik van land en uitstoot van broeikasgassen. De economische baten van arbeidsmigratie kunnen daardoor negatiever uitvallen.

Meer of minder kennismigranten?

In plaats van elke vorm van arbeidsmigratie af te remmen, geven de onderzoekers ter overweging om een tweesporenbeleid te voeren en juist actiever te werven op hoogwaardige arbeidsmigranten. Denk aan internationale specialisten, tech-talent of onderzoekers. Dit vraagt om het aantrekkelijker maken van Nederland als vestigingsland, bijvoorbeeld door de expatregeling te intensiveren of de kennismigrantenregeling te verruimen. Deze aanpak draagt volgens de onderzoekers bij aan innovatie, concurrentiekracht en economische groei.

Recent heeft minister Van Hijum juist een aanscherping van de kennismigrantenregeling aangekondigd. Door de minimum-salariseis te verhogen, wordt het lastiger om bedrijven buiten de EU naar Nederland te halen.

Ook de expatregeling (30%-regeling) staat al jaren onder druk. In een motie hebben GL-PvdA gevraagd om een versobering van de regeling. Een eerder voorgenomen versobering werd in het Belastingplan grotendeels teruggedraaid.

Vakkrachtenregeling

Als een mogelijkheid om specialisten aan te trekken voor maatschappelijke transities, wijzen de onderzoekers op de vakkrachtenregeling. Deze werd geïntroduceerd in het rapport ‘Grip op arbeidsmigratie’. De regeling zou moeten gelden voor sectoren waar tekorten bestaan, zoals de zorg en de energietransitie. Na een maximale termijn van enkele jaren keren migranten naar het land van herkomst.

Aan zo’n regeling kleven ook nadelen, schrijven de onderzoekers. De druk op publieke voorzieningen en de woningmarkt neemt toe. Ook kan er misbruik van de kennismigrantenregeling plaatsvinden. Van Hijum gaf eerder aan niks te voelen voor een vakkrachtenregeling. “Ik voel weinig enthousiasme om aan de ene kant maatregelen te bedenken voor beperking en aan de andere kant aan regelingen te werken om nieuwe groepen weer aan te trekken.” Hij wees op andere wegen om aan personeel in kraptesectoren te komen, zoals omscholing.

Van Hijum: Nederland is verslaafd aan laagbetaalde arbeid

Minister Van Hijum (SZW) reageerde instemmend op het rapport. ‘Nederland is verslaafd aan laagbetaalde arbeid. Dit rapport laat zien dat de huidige omvang van arbeidsmigratie onhoudbaar is en het geeft de politiek concrete beleidsopties. We zijn met onze aanpak al een eind op weg en we gaan op basis van dit advies kijken hoe we die aanpak verder kunnen versterken.’

Hij gaat het IBO aandachtig besturen. Na de zomer verwacht het kabinet ook van de SER een advies over arbeidsmigratie.

ABU: lange-termijnvisie ontbreekt

Peter Loef, van de ABU, heeft meer moeite met het rapport. “De analyses uit het rapport kloppen, maar er liggen al zoveel rapporten met mooie analyses over arbeidsmigratie. De grote vraag is wat er nu eindelijk gaat gebeuren. We zijn met elkaar al hard bezig de positie van arbeidsmigranten te beschermen, maar er is meer en iets anders nodig.”

Vooral de aanname in het onderzoek dat je arbeidsmigratie kunt tegengaan door flexwerk – en vooral uitzendarbeid – te beperken, deelt de ABU niet. “Wat we missen, is een lange-termijnvisie over wat voor soort economie en arbeidsmarkt we willen voor Nederland. Pas daarna ga je bedenken welke aanpassingen in de arbeidsmarkt daarbij horen. Gaan we meer en langer werken, onderbenutting aanpakken, de productiviteit verhogen? En welk type arbeidsmigratie past daar bij? Vervolgens is het aan de uitzendbranche om die arbeid netjes te regelen.”

Over dat netjes regelen bestaat geen discussie. De malafiditeit in de branche moet worden aangepakt, vindt ook de ABU. Op dat vlak zijn stappen gezet, maar nog lang niet genoeg. “Wat mij en onze leden stoort, zonder de misstanden te bagatelliseren – want iedere situatie is er een te veel – is dat de uitzendbranche telkens opnieuw geassocieerd wordt met wantoestanden. Terwijl we al zoveel aanbevelingen van de commissie Roemer in de praktijk hebben gebracht. Om te beginnen natuurlijk de invoering van de Wtta, en de intensivering van de handhaving door de Nederlandse Arbeidsinspectie, het verhogen van de boetes, het eerder strafbaar stellen en het stilleggen van bedrijven bij misstanden.”

Maar de lijst is veel langer. Loef somt moeiteloos de belangrijkste mijlpalen op. “De scheiding van de arbeidsovereenkomst en de huurovereenkomst. De afspraken in de uitzend-cao, zoals gelijkwaardige arbeidsvoorwaarden en het prijskwaliteit-systeem voor huisvesting en de overgangstermijn van vier weken dat nog gebruik mag worden gemaakt van de woonruimte bij einde van de arbeidsovereenkomst. De inkomensgarantie voor de eerste twee maanden bij een eerste keer verblijf in Nederland. De meldpunten bij gemeenten en het vangnet dat onze leden aanbieden als migranten zonder werk komen te zitten. We hebben heel veel dingen al georganiseerd, er gebeurt al zoveel. Het is jammer dat het onderzoek het daar niet over heeft. Belangrijkste advies zou zijn ontwikkel een visie op de toekomst van Nederland en ga dan een actieplan inrichten en publiek privaat aan de slag om daar te komen.”

Paal en perk aan sluiproute voor derdelanders

‘Derdelanders’ die werken en verblijven in een andere lidstaat kunnen in Nederland worden gedetacheerd. Deze internationale detachering is de afgelopen tien jaar sterk toegenomen. In 2024 was 27% van de gedetacheerden afkomstig uit landen van buiten de EU/EER. Bij A1-verloning blijven werknemers die elders in de EU werken in hun ‘thuisland’ sociaal verzekerd. Dit doen werkgevers om loonkostenvoordeel te realiseren op basis van lagere sociale lasten in het thuisland. Derdelanders worden via sluiproutes naar gedetacheerd; zoals Indiërs via Portugal en Filippijnen via Duitsland.

Paal en perk stellen aan deze sluiproute is essentieel, maar lastig, erkennen de onderzoekers. Dat neemt niet weg dat Nederland in de EU kan inzetten op aanpassingen van of nieuwe Europese regelgeving, en op betere samenwerking met andere Europese lidstaten. Het gaat dan bijvoorbeeld om verduidelijking van het juridisch kader rondom detacheringen van derdelanders; betere handhaving en normering omtrent A1 verklaringen; het versterken van grensoverschrijdende handhaving, bijvoorbeeld via de Europese Arbeidsautoriteit; en de inspanningen om EU-voorstellen op dit terrein zoals de EU-talentenpool, en afstemming van expatregelingen in verschillende landen op Europees niveau.